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　■　衆議院農林水産委員会での質疑の模様　２００４年４月２１日

○後藤委員　後藤でございます。
大臣の御予定等もあると思います。まず、大臣に総論的な農政の課題についての御質問をさせていただきたいと思います。
現在、新しい農業基本計画が策定中でありまして、政府や各党においてもいろいろな検討がなされております。その中で、食料供給、国土保全、環境保全などといいました農業に対する国民の多様な期待にこたえていくために、これまでのようなプロの農業経営への支援を集中させていくこととあわせて、環境や農地、水の保全といった政策の確立など、既存の枠組みにとらわれずに諸施策を見直して、本当の意味での政策体系を見直すという意味での改革に取り組んでいく、そういう大きな課題を担っているというふうに思っております。
そのためには、これまでのような全生産者を対象とした一律の政策体系ということをやはり見直す必要があるだろうというふうに思います。そして、例えば、プロの農業経営を支える政策、それから環境や農地や水の保全等といった農村地域全体を支える政策、そうしたそれぞれの政策ターゲットを明確に峻別していく。そして、その政策ターゲットの達成のために必要な政策ツールを限定的に目標に向かって適用していく、そういうことが必要になるんじゃないかというふうに私は思っております。
そうした意味で、大臣に、このような農業政策の見直しの基本的な考え方についてぜひ伺いたいと思います。
○亀井国務大臣　現在、食の安全、安心に対する関心が高まっている一方、農業構造改革の立ちおくれ、またＷＴＯ等々の国際規律の強化などを踏まえますと、国民の期待にこたえる農業、農村の実現に向けて改革が求められている、このように認識をいたしております。こうした考え方に基づきまして、農業の競争力強化などに向け、我が国農業の構造の改革が加速化をされるように、担い手に焦点を絞った支援策の体系的な整備、このことを進める必要がある、このように考えております。
そういう中で、構造改革が進展する中で食料の供給やあるいは多面的機能の発揮が適正に確保されるためには、やはり農地、水等の資源の保全、この政策の確立も図る必要があるわけであります。
こうした点を踏まえまして、次世代に対しましてどのような姿の農業を残していくべきか、こういう大きな視点に立ちまして、平成十七年三月の新たな食料・農業・農村基本計画の策定に向けて、今、農政全般にわたっての改革に取り組んでおるところでございまして、これらの問題につきましては、食料・農業・農村政策審議会の企画部会におきまして今いろいろ議論をお願いしておるところでございます。来年の三月、夏までに中間論点の整理ができれば来年度の予算概算要求に盛り込むことができるような状況、こういうことになれば、その対応をしてまいりたい、このように考えております。
○後藤委員　やはり既存の枠組みにこだわらないで、農業政策の一つ一つの内容を検証していくということが必要だというふうに思っております。
私は、こうした観点からいえば、今、担い手とおっしゃいましたけれども、担い手であるプロの農業経営者、恐らくそれにドライブをかけるということでありましょうけれども、プロの農業経営者と農村地域政策のそれぞれに対応する新しい直接支払いの制度のようなものをしっかりとつくっていくべきだと考えています。いずれにしても、制度をどうしていくか、制度設計の細部等については今後十分に、いろいろな品目横断的な今までの対策等も考えながらしていかなければならないというふうに思っております。
実は、この農業政策を積極的に体系的に打ち出していくべきだと申し上げていることの一つの意味として、私は、国際的な視点ということもあるというふうに思っております。
先般、メキシコとＦＴＡがまとまりまして、タイ、韓国、マレーシア、交渉が進んでおります。一方で、世界に目を転じて、経済協定だとか、あるいはいろいろなさまざまな状況を見てみると、ＥＵは東方に向かってどんどん進んでおります。それから、ロメ協定でアフリカ、カリブの七十カ国とどんどんやっている。ＮＡＦＴＡについても、ラテンアメリカに次々と拡大して、根を張っているわけであります。アメリカやヨーロッパ、その他のこうした地域の地域協定あるいは経済協定の進行や、もう詳しいことは言いませんが、中国の最近の動向等を見てみると、我が国にとっても国益としてこうした問題にきちんと取り組んでいくということは非常に重要な課題であるというふうに思います。
しかし、ＦＴＡの交渉と、例えばＷＴＯのラウンド交渉のようなものを見ていった場合に、ＦＴＡはどうしても個別の農産品の交渉に追い込まれてしまうということが否めない、ＷＴＯのラウンド交渉を全体として進めるときのような大がかりな農業施策を打ち出していきにくいような局面になってしまうのではないか、そんなことをやはり危惧するわけであります。
ラウンド交渉をまとめるということが非常に難しいということは、これはよくわかっておりますし、多面的な農業の機能へ配慮すべきだという我が国の主張を徹底してやるべきだということは、これはもちろんのことではありますけれども、何とかラウンド交渉というものをしっかりとやる中で、ＷＴＯのラウンド交渉という大きな土俵の中で、国内的にも国際的にも積極的な農業政策のパッケージというものをやはり打ち出していくべきなのではないか、私はそう思っております。
アメリカやＥＵの例を見ましても、例えば、アメリカの価格支持融資だとか直接固定支払いだとか価格変動対応型の支払いだとか、ＥＵのＣＡＰの直接支払いの制度、農村開発等の制度など、非常に大胆な政策パッケージが打ち出されておりますが、よくよくＷＴＯの枠組みの中で見ると、相当に我田引水的な制度もあるわけであります。
もちろん、アメリカやＥＵのような制度をそのままやれと言っているんじゃなくて、もちろん、アメリカやＥＵのように食料がある程度余っているという条件のもとでとられているようなデカップリングのような政策を、それはそのままやれと言っているわけじゃありません。しかし、具体的な制度設計を日本の事情に合わせてやるということは当然としても、少なくとも、アメリカ、ＥＵのように積極的な農業政策のパッケージを、国際的な視点からもやはり打ち出していく必要があるんじゃないかというふうに思いますけれども、大臣の御見解を伺いたいと思います。
○亀井国務大臣　現在、食料・農業・農村基本計画の見直しの中で、一つは、品目別の価格・経営安定対策から意欲と能力のある担い手の経営を支援する品目横断的な政策への移行、また二点目として、望ましい農業構造、土地利用を実現するための担い手・農地制度の改革、三点目といたしまして、環境保全を重視した施策の一層の推進と農地や水等の資源の保全のための施策の確立、これらを中心に、今、我が国農政全般にわたります改革方向について検討を進めておるわけでありまして、そういう中で、やはり国内的には構造改革の強力な推進と需要に応じた生産を図ることを強く求められているわけであります。
また一方、対外的には、今も委員から御指摘がありましたとおり、国際規律の強化にも対応し得る政策体系の構築が求められているということであるわけでありまして、このような点を踏まえまして、諸外国の直接支払い制度も視野に入れつつ、競争力の強化に向けた農政の展開方向、これを見定めていく考えでおります。
これらのことにつきましては、来年三月を目途に新たな基本計画を策定するわけでありますが、先ほども申し上げましたが、十七年度の概算要求や制度改正、これらスピード感を持って対応してまいりたい、このように考えております。
○後藤委員　やはり一丸となってそういう政策あるいは制度の改革に取り組んでいくべきだというふうに思いますので、農水省の方もぜひ大臣の指導のもと、積極的な政策を国民に向かってきちんと発信をしていただくようにお願いをしたいと思います。
次に、法案の具体的な内容に入る前に、担い手・農地制度に関連して、ちょっとお聞きをしたいと思いますが、昨年の四月からスタートしました構造改革特区、ここにおきまして、担い手不足の地域、農地の遊休化が深刻な地域については、農業生産法人以外の法人の経営を可能とする農地法の特例措置が講じられております。細かい具体的な内容はもう御承知のとおりでありますから触れませんけれども、この特例措置につきましては、平成十六年末までに、その全国展開について検討して結論を得るということとされております。
それで、担い手対策、遊休地対策という観点を考えると、これは全国展開をぜひすべきだろうというふうに私は考えておりますけれども、見解をお伺いしたいと思います。
○亀井国務大臣　株式会社、一般法人が農業に参入する特区につきましては、昨年四月にスタートいたしまして、これまで全国八十四の市町村を対象とする四十一件の計画が認定されておりまして、既に十二特区で二十一法人、うち株式会社が十四法人の事業が開始をされております。
この特区につきましては、昨年六月に決定した骨太の方針において、「実施状況及び地域農業への効果、影響等の検証を行い、その評価を踏まえて全国展開について検討し、平成十六年末までの間で可能な限り速やかに結論を得る。」とされておるわけであります。政府としても、評価の結果、特段の問題が生じていないと判断される場合は、速やかに全国展開する旨の基本方針を定めたところであります。
この評価に当たりましては、農水省といたしましては、特区の適用状況について調査を行い、あるいは特区推進本部に報告することとなっておりまして、当省としては、評価委員会との連携のもと、骨太の方針に基づきまして、特区での農地の利用状況等について逐次状況を把握いたしまして、速やかに結論を得たい、このように考えております。その結論をもって対応をしてまいりたい、このように考えております。
○後藤委員　それから、この農地制度にかかわる問題として、さきの通常国会におきまして、農業経営基盤強化促進法の改正が行われまして、農業生産法人が多様な展開をしていけるようにするために、認定農業者たる農業生産法人に対する出資規制の緩和措置がとられております。
従来、総議決権の四分の一以下、一構成員の十分の一以下だったものを、内部については制限をなくし、農外の者については二分の一としたわけでありまして、これは十五年の九月から法律が施行されておりますけれども、その後、広島県の世羅菜園では、関連事業者である、まあ固有名詞ですが、カゴメの出資額が引き上げられまして、作付面積も二・八八ヘクタールから八・二二ヘクタールに広げられまして、技術提携による生産の向上や高付加価値化が進んでいるという例も出てきていると聞いております。
そこで伺うわけでありますけれども、新たな担い手の一つの形として、例えばこうした食品会社のように、周年の安定的な供給体制を整備するということ、あるいは、これはトレーサビリティーの向上にもなりますし、減農薬栽培を実施していくとか、あるいは新しい産地形成とかブランド形成とか、そういった意味でのさまざまな農業の高付加価値化に寄与できるようなものが出てきているというふうに私は考えますけれども、その点の評価についてどう思われるでしょうか。
○金田副大臣　特区制度等々についていろいろな検討を、基本計画の中で全国展開するかどうかということも含めて、今検討中でございます。
確かに、担い手の多様化ということをこれからも進めてまいりたいというふうに思っておりますけれども、これからも具体的に先生方の御指導を得ながら農政の改革について懸命に努力してまいりたいというふうに思っております。
○後藤委員　今、こうして二つの、農地法上の取り扱いの、これは近年、例外的な措置として認められているものであります。それから、そもそもさかのぼれば、十二年に農地法の改正をいたしまして、株式会社の一部参入が認められているわけです。そういういろいろな状況を見ましても、農地の保有をめぐる考え方というのも私は大きく変わってきているのではないか、そんなふうに考えるわけであります。
そもそも論に本当に立ち戻れば、農地法については、昭和二十七年に農地改革の成果を維持するということで自作農主義がとられまして、その後、昭和四十五年の大改正を経まして、耕作者の経営の安定とか農業生産力の向上ということで耕作者主義がとられるようになったわけです。この目的の中で言われている耕作する者、農地を適正かつ効率的に耕作する者に権利取得を認めるという、この耕作する者ということの意味については、農業に従事しているばかりではなくて、経営の意味も含めたより広い概念に社会的な認知も変わってきていると見るべきなのではないかというふうに私は考えます。
もう少し丁寧に議論すれば、耕作者主義というのは、具体的に具現化している条件としていえば、農地取得後の農地のすべてについて耕作を行う、それから農地を効率的に利用して耕作を行う、それから個人の場合にあっては本人または世帯員が農作業に従事する、法人の場合には農作業に従事する構成員が役員の中で一定の比率がなきゃいけない、こうした要件が決められているわけでありますけれども、十二年の改正のときには、もちろん耕作者主義のこうした基本的な枠組みが維持されているわけです。そうした枠組みを、私は、今取っ払えという議論をしているわけでは決してありません。そういうものを維持しつつ、しかし、経営等を含めてもう少し弾力的に考えられるようになっているのではないかということを申し上げているわけです。
そこで伺いますけれども、耕作者主義について、経営等の側面を付加して考える農地法の考え方、そういうものが少しずつ出てきているのではないか、そういう発想にもかかわるわけですが、歴史的に見ていろいろ変わってきているというふうに考えるわけで、耕作者主義についてのこれまでの歴史的な意味の変化について、これをちょっと伺わせていただきたいと思います。
○川村政府参考人　農地法の耕作者主義についてのお尋ねでございます。
これは、委員の御質問の中でも引用がございましたとおり、農地を適正かつ効率的に耕作する者に権利取得を認めるという考え方でございます。この考え方が基本になりまして、先ほどこれも委員の方から御紹介がございました農業生産法人の要件、こういったものにも反映をされておりまして、組織形態でありますとか事業、構成員、役員、こういうものについて一定の要件が課されております。
この農業生産法人の要件は、その発足以来いろいろ取り巻く状況が変化する中で、見直しを行ってきております。
例えば、平成五年に、構成員に法人から物資の供給を受ける個人、例えば産直契約を締結する個人等でございますが、こういう者も認めるようにした。それからまた、非常に大きなのは、これも御質問の中でございました平成十二年の株式会社、これは株式の譲渡制限のあるものでございますけれども、これを追加した。こういうふうに要件の見直しを行ってきております。ただ、こういった要件の見直しも、時代の変遷といいますかニーズ、そういうものの中での見直しでございますけれども、やはり耕作者主義といった考え方をベースにしてその見直しをしてきたということでございます。
今後、この考え方は、どうするかという根本的な問題もございますが、今実施をしております食料・農業・農村基本計画の見直し作業、その中で、やはり望ましい農業構造なり農地制度の改革、こういうものをどうすべきかということでの本格的な議論をやっているところでございます。農業生産法人の要件についてもいろいろ御指摘がございましたが、多様な担い手を確保する観点、こういう観点でどういうことが考えられるかということを検討しているところでございます。
○後藤委員　耕作者主義を外すべしという議論をしているつもりは毛頭ありません。耕作者主義という考え方に、いろいろな社会の状況に応じて考え方の変遷というものが見られてきたし、これからもニーズに合わせて、担い手やあるいは遊休地の対策として考えていくということだと思っております。
今も話が出ましたけれども、農業生産法人の要件そのものの見直しについても私は検討していくべきだというふうに思っております。
平成十二年のときにも大変大きな議論がわき起こりまして、株式会社の一般的な参入については、これはやはり認めるべきではないということになりまして、少なくとも今後については、実態を見きわめながら生産法人のいろいろな考え方の枠組みの中で今後見ていこうというふうに整理されていると思っておりますけれども、株式会社の無条件参入だとかあるいは行政改革論の手荒な議論としてではなくて、実態を踏まえた、漸進的に議論を進めていくという立場から、農地法の農業生産法人の要件をもう一段緩和していくということについて検討すべきと考えますが、お考えを伺いたいと思います。
○金田副大臣　今、基本計画の中で見直しを検討しているわけでありますけれども、農業生産法人の要件と申しますか、緩和の、どの程度までいいかというようなことも見直しをさせていただいているわけでございます。
しかし、現場の農業者からは、もし株式会社が投機目的で農地を取得した、そういった不適切な土地の取得といったことが行われたら大変なことになる。また、耕作地が集落で経営されているわけであります。水の管理だとか、農家の、用水路の掃除だとかいろいろなことを集落でやっているときに、株式会社等々が参入した場合に集落で混乱が発生するのでないか。それから、やはり、もし株式会社が農地を取得するということになったら、その生産法人が、農業というのはもう採算とれぬから破綻しようというような場合に、その取得した農地が虫食い的になって、あるいは農家に手が届かないと申しますか、そんなことになってしまっては、せっかくの農地法の精神、耕作者主義の精神が全うできなくなる。
そういった現場からの強い反対の声もございまして、そういったことも踏まえながら、今現在基本計画の中で、農業生産法人、どんな程度のものだったらいいかというようなことも検討しているところでございます。
○後藤委員　そうしたこともよく認識をしておりますが、ぜひ検討をしていっていただきたい。やはり実態をよく見て考えていくということについては全く同感であります。
さて、農業委員会の法律について伺いますが、農業委員会には大変重要な役割がありまして、今話をしていた農地法だとか農業経営基盤強化促進法や土地改良法等々、法令業務の執行機関としての機能も、それからさまざまな農業構造改革にかかわる政策の推進、実施機関としての機能もあります。
今回、法律の中で、設置基準面積算定の見直しということが書かれておりまして、市街化区域内における法令業務の執行状況等を踏まえた上で、生産緑地以外の市街化区域内農地面積を除外するということとなっておりますけれども、地方都市の状況等を見ると、地方都市の中に、例えば、花卉だとか果樹だとかあるいは野菜など大変元気な農家がいまして、その人たちが朝市を開催して旧市街地活性化の手助けになったり、地産地消やスローフードの運動など、非常に新しい都市型の農業の発信基地として、農業委員会等を通じて非常にいい活動をしている例が間々見られるわけであります。
設置基準の見直しに当たっては、やはりこうした都市農業に対する十分な配慮が必要ではないかというふうに考えますけれども、いかが考えておられるでしょうか。
○金田副大臣　今回の法改正の中で、市街化区域内の農地については設置基準面積から除外するということになりました。
これは、都市農業を粗末に扱っているとか軽視しているということは決してございませんで、今、現実にそういった市街化区域の農業委員会は何をやっているのかというようなことでございますが、そういったものについては、税制に係る証明書を発行する事務だとか市民農園の事務だとか、そういったことをやっておりまして、農地転用等々の業務というのはほとんどないわけであります。そういった業務量から見て、この市街化区域内の農地というのを、相当仕事が減っておりますので、こういったものは除外してもいいのでないかという判断になったわけでございます。
しかし、この必置基準面積を下回ったから農業委員会を置かなくてもいいということでは決してございませんで、市町村長の判断に基づいて、必置基準ではないけれども、我が市町村は置こうという判断ができるようにもしてございます。現実に、今農業委員会が行われているのは、必置基準でないのにもかかわらず置いているというのが八七％程度ございますので、決して都市農業を軽視したり無視したというようなことではございませんので、御理解賜りたいと思います。
○後藤委員　十分配慮をしていただきたいという意味でありまして、おっしゃるように、必置基準以下でありましても任意設置されているケースが多いわけでありますけれども、昨今、農業委員会をめぐるさまざまな情勢は大変厳しいものがあります。そうした中で、例えば、任意設置されている農業委員会と必須設置されている農業委員会とでやはり扱いに、現在は差がないと認識しておりますが、そうしたことについて十分な配慮をいただかなけりゃいかぬということを、ではつけ加えておきたいと思います。
それからもう一つ、ここに関係することで申し上げますと、いわゆる骨太の方針にも書かれておりましたけれども、合併等を念頭に置きながら、大幅な面積要件の引き上げが図られているわけであります。確かに、前回の改正等を見てみれば、市町村の数が半分以下になったから三十ヘクタールから九十ヘクタールに引き上げても平均的に構わないという考えだったと思っておりますけれども、しかし、私は、よく合併の状況というのを考えていかなきゃいけないというふうに思っております。
最近では、実を言うと、法定合併協議会が突然に土壇場になって至るところでだめになっております。それから、私の地元でもそうでありますけれども、いわゆる基礎的自治体でも、非常に小規模の自治体等におきましては、国の小規模町村に対する施策が本当に最後どうなるのかということが見えにくいということもありますけれども、そういうこともあって、制度的に本当にどうなるのか、とことん頑張って最後の落ちどころを見きわめてから、中山間、特に山村の小規模町村などは若干開き直った気持ちで、最後の落ちどころを見てからやろう、そんなような空気も実を言うと広がっておりまして、必ずしも二千近い市町村が合併に向かって順風に進んでいるという状況ではないというふうに思います。そういう意味では、合併の進捗状況等をかんがみて、よく具体的な政令の数値を決定すべきであるというふうに考えております。
それから最後に、私の地元にも、作業委託だとか土地の賃貸などを通じて非常に大きな利用集積をしながら農業経営を次々と拡大している農業法人の例があります。例えば、諏訪市に農豊会なんというのもありますけれども、大臣表彰なんかもいただいております。こうした農業法人では、もうかる経営だということを目指しておりますし、休暇制度を採用したりしながら、非常に合理的な農業経営をやっております。そうしたところには、農業に対する新しい就業者も入ってきている。非常に魅力的な新しい農業の形を示しております。
今回、青年等の就農促進のための資金の貸付け等に関する特別措置法、この法律の一部改正法案が出ておりますけれども、農業法人の人材需要に応じて適切に支援措置を講ずることとしていることについては評価しておりますけれども、こうした点に限らず、将来の農業を担う者をどうやって確保していくか、新規就業の人たちに対しても、農業に就農していく、農業法人等への就農について、一層の施策を講じていくべきであるというふうに考えますけれども、御意見を伺いたいと思います。
○川村政府参考人　必置基準の面積、これは具体的には政令で定めることになっております。
そして、議員も御指摘のとおり、この政令の数値は、前回の改正も、市町村合併の状況を見て、農地面積の動向、そういうものを見て決めました。今回の政令の数値を決定するに当たりましても、合併に伴って農業委員会の区域内の農地面積がどの程度に拡大するのかということを十分踏まえた上で判断をしたいと思っております。
また、規模別に業務量、そういうものが一定の状況を示しておりますので、そういった規模別の業務量というものも十分配慮しながら、客観的な数値をベースに決めていきたいと思っております。
また、法人の育成、これは今後、新規就農なり地域農業の非常に受け皿になるというふうに思っておりますので、これの健全な発展、それからいろいろな雇用対策というものも含めまして、それを念頭に置きながら対応していきたいというふうに思っているところでございます。
○後藤委員　終わります。